Азаттык: Когда изучаешь бюджет страны, он кажется очень запутанным. Например, расходы Управления делами президента разбросаны по всему документу. Как найти точную сумму? Это сделано намеренно или это такая советская традиция оформления цифр?
Асель Крыкбаева: В Казахстане бюджетный процесс осуществляется на основе единой классификации, разработанной по методикам Международного валютного фонда (МВФ). У правительства нет задачи усложнять понимание системы трат госфинансов. Сложность этой схемы в том, что бюджет представляет собой большой объем финансов, в которых необходимо учесть различные данные. Суммы группируются по определенным направлениям. Администраторам бюджетных программ присваивается свой классификационный код. В вашем случае Управление делами президента может быть ответственным за расходование средств по разным функциональным группам, и для того чтобы понять, сколько выделено средств на то или иное ведомство, нужно сгруппировать по его коду (694) все расходы. Проще говоря, суммировать и сложить в один общий результат.
Азаттык: Как реагируют чиновники, когда вы запрашиваете данные по бюджету? Они понимают, для чего нужна прозрачность в этом вопросе?
К госорганам постепенно приходит понимание, зачем нужна прозрачность. Всё чаще из уст госслужащих звучат слова «транспарентность» и «подотчетность».
Асель Крыкбаева: Лет 15 назад при запросе бюджетной информации часто бывали случаи, особенно в регионах, что нам либо отказывали, ссылаясь на государственную тайну, либо интересовались, кто мы и по какому праву мы хотим получить такие данные. Сейчас такие случаи очень редки. Казахстанские НПО, международные эксперты, общественные деятели постоянно доводят до чиновников, что открытые бюджетные данные позволяют повысить доверие к власти, снизить транзакционные издержки, способствуют повышению эффективности бюджета и снижению коррупции. Сейчас в этом направлении есть прогресс. К госорганам постепенно приходит понимание, зачем нужна прозрачность. Всё чаще из уст госслужащих звучат слова «транспарентность» и «подотчетность», принят закон о доступе к информации, созданы электронные платформы «Открытое правительство» и «Открытый бюджет». Другой вопрос, что эти платформы не совсем удобны для поиска информации.
Азаттык: Есть ли у Казахстана какая-то обязанность обнародовать бюджет в простом понятном виде? Что-то вроде инфографики или видеографики.
Асель Крыкбаева: Международные стандарты бюджетной прозрачности носят рекомендательный характер, и каждая страна сама решает, в каком объеме и какие данные она будет обнародовать. Поскольку Казахстан стремится войти в тридцатку самых развитых стран, то он должен будет следовать определенным международным стандартам, — к примеру, рекомендациям по бюджетному управлению Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР). В настоящее время по грантовому соглашению между правительством Казахстана и ОЭСР реализуется проект «Обзор бюджетной системы Республики Казахстан: Стратегия по имплементации лучшей международной практики в бюджетном регулировании (оптимизация бюджетной политики)» и в марте-апреле 2018 года планируют предоставить результаты.
Азаттык: Что такое Гражданский бюджет?
Гражданский бюджет предназначен для ознакомления общественности с основными параметрами госбюджета. Это упрощенная, нетехническая версия бюджета, публикуемая в доступной форме с использованием простого языка и наглядных таблиц, схем и диаграмм.
Асель Крыкбаева: Казахстан — одна из стран, которая указывается в Обзоре по открытости бюджета Международного бюджетного партнерства (International budget partnership, IBP), который публикуется каждые два года. Одним из восьми ключевых бюджетных документов является Гражданский бюджет. Он предназначен для ознакомления общественности с основными параметрами госбюджета. Это упрощенная, нетехническая версия бюджета, публикуемая в доступной форме с использованием простого языка и наглядных таблиц, схем и диаграмм. Благодаря совместной работе Национальной бюджетной сети Казахстана (НБСК) и министерства финансов, в 2011 году впервые был опубликован Гражданский бюджет на сайте Минфина, а также принята методика составления Гражданского бюджета, в которой указывалось, что местные госорганы должны публиковать эту популярную версию бюджета. Минфин на своем сайте публикует актуальный Гражданский бюджет, с использованием графических элементов, позволяющих визуализировать цифры.
Азаттык: Сможет ли обыватель найти в этих документах то, что его интересует? Где вообще публикуются бюджеты?
Асель Крыкбаева: Говоря о прозрачности и доступности бюджетных данных, следует учитывать, что международные критерии прозрачности несколько шире, чем просто размещение закона о республиканском бюджете или решения маслихата об утверждении местного бюджета. Наши бюджеты со всеми изменениями, к примеру, можно найти в информационно-правовой системе нормативно-правовых актов «Әділет» (adilet.zan.kz) или на страницах официальных газет. Следует учитывать, что необходимо иметь некоторые навыки в понимании бюджетных цифр. Для этого нужно быть действительно заинтересованным найти то, что ищешь, и постоянно повышать свой уровень знаний. Рядовой гражданин может найти в бюджете что-то интересное для себя, а некоторым, может быть, достаточно Гражданского бюджета, который публикуется на региональных официальных сайтах акиматов.
НБСК каждые два года проводит исследование по определению Индекса открытости местных бюджетов. Результаты 2017 года показывают, что существенный объем бюджетных данных публикуется только в ВКО. В Павлодарской и Актюбинской областях открытость бюджетов оценивается как «средняя», остальные регионы как — «ниже среднего» и «недостаточная». В остальных девяти регионах, включая Астану и Алматы, ответственные за это органы публикуют «минимальный» объем бюджетных данных.
Азаттык: Почему бюджет должен интересовать рядовых граждан и почему это важно?
Асель Крыкбаева: На мой взгляд, бюджет должен интересовать не только специалистов и СМИ, но и привлекать внимание всех казахстанских граждан. В последнее время участились случаи, когда пользователи соцсетей находят статьи бюджета на сайте госзакупок или даже на сайте акимата, которые вызывают общественный резонанс, и исполнительные органы вынуждены либо объяснять обоснованность подобных расходов, либо отменить эти траты. Бюджет — это не какие-то абстрактные цифры. За статьями расходов и доходов стоят конкретные налогоплательщики и конкретные получатели бюджетных средств. Это врачи, учителя, госслужащие, пенсионеры и уязвимые категории граждан.
Проект бюджета, опубликованный до его поступления в представительные органы власти, — это тот документ, на который можно реально повлиять либо путем внесения предложений лично, либо через НПО или депутатов и даже через соцсети.
Есть такое понятие, как «общественное участие», первая стадия которого — это информирование населения. Органы власти должны размещать информацию, а население ее читать и изучать. Гражданское общество обязано знать, кто получит бюджетные средства и в каком объеме. Это исходная информация, на основе которой можно начать задавать вопросы о приоритетах правительства. Можно анализировать или сравнивать с проектом бюджета, который пока публикуется только в нескольких регионах. Если не будет заинтересованности со стороны общественности, то проект бюджета в предложенном виде и будет утвержден. Проект бюджета, опубликованный до его поступления в представительные органы власти, — это тот документ, на который можно реально повлиять либо путем внесения предложений лично, либо через НПО или депутатов и даже через соцсети. В настоящее время мы, не интересуясь бюджетом, буксуем на первом уровне участия общественности.
Далее есть «консультирование», когда органы власти обсуждают с гражданским обществом приоритеты, проблемы, узнают мнения через общественные слушания и встречи, которые проводятся в Казахстане, но не распространены.
Третьей ступенью является «диалог», когда встречи уже регулярны и проводятся по конкретным вопросам. Четвертая, высшая ступень — «партнерство», или «предоставление полномочий», предусматривающих совместные проекты власти с гражданским обществом. Конечно, бывает формальное, символическое участие, которое можно отметить и в Казахстане, но, чтобы оно было реальным и влияло на принятие решений, нужно, чтобы население интересовалось бюджетными данными, анализировало их, проводило общественный мониторинг и контроль.
Азаттык: Как анализировать бюджет и проецировать эти цифры на свою повседневную жизнь?
Асель Крыкбаева: Советую читать тематические статьи в СМИ о бюджете, а не пропускать их как неинтересную информацию. Можно зайти на сайт Минфина в разделе «Гражданам», найти «Гражданский бюджет», изучить графики и инфографики. Там даже есть форум, где можно задать вопросы, на которые отвечают специалисты. Там же можно ознакомиться с отчетами Счетного комитета по контролю над исполнением республиканского бюджета. Там много интересной информации о конкретных затратах. Даже просто пробежавшись глазами, можно заходить на сайты своего акимата во вкладку «бюджет» и посмотреть, что там публикуют, и, возможно, вы найдете что-то реально полезное для вас.
Если вы письменно обратитесь к акиму с вопросом или дельным предложением по решению той или иной проблемы, то вам как минимум ответят, а как максимум — обратят внимание на проблему, и вы повлияете на улучшение жизни в вашем регионе.
Азаттык: Как оформляются бюджеты в развитых странах?
В других странах проводят общественные слушания по проектам бюджета, где каждый житель сможет спросить непосредственно у разработчиков, как улучшится его жизнь с принятием этого финансового документа, какие дороги отремонтируют или, например, когда будет построена школа в его районе.
Асель Крыкбаева: Во многих странах, бюджет — это такие же таблицы, как у нас, а сложность наших Гражданских бюджетов зачастую связана с тем, что наши исполнительные органы, как правило, визуализируют только общие цифры. В развитых странах публикуется также и аналитическая информация. Там не только графики и диаграммы: в других странах проводят общественные слушания по проектам бюджета, где каждый житель сможет спросить непосредственно у разработчиков, как улучшится его жизнь с принятием этого финансового документа, какие дороги отремонтируют или, например, когда будет построена школа в его районе. Также проводятся общественные слушания и по отчету об исполнении бюджета, где можно спросить, что было сделано исполнительным органом, всё ли запланированное выполнено и если нет, то почему. При подготовке докладов к таким слушаниям исполнительным органам приходится учитывать, что они получат немедленную обратную связь, и это также влияет на качество предоставляемой информации.
Кроме того, в развитых странах существует давняя практика сильного местного самоуправления, где каждый житель села или небольшого городка может участвовать и участвует в принятии бюджетных решений. В Казахстане только с этого года внедряется новый уровень бюджетов — городов районного значения, сёл, поселков, сельских округов, у которых отныне будет самостоятельный бюджет и коммунальная собственность.
Рекомендуется включать в Гражданский бюджет экономические прогнозы, объяснение, откуда берутся деньги правительства, как они расходуются и почему.
Международные эксперты рекомендуют исполнительным органам при составлении Гражданского бюджета — или некоторые его называют «бюджет для граждан» — проконсультироваться с гражданским обществом и общественностью, чтобы определить, какая информация наиболее полезна и как ее следует представлять. В частности, рекомендуется включать в Гражданский бюджет экономические прогнозы, объяснение, откуда берутся деньги правительства, как они расходуются и почему, объяснение значительного увеличения или уменьшения доходов или расходов, а также контактную информацию.
Такие страны, как Новая Зеландия, Норвегия, Швеция, США, ЮАР, имеют давнюю практику открытости бюджета. По данным организации International Budget Partnership (IBP), сейчас 54 страны публикуют гражданские бюджеты. На сайте IBP можно посмотреть некоторые примеры гражданских бюджетов.
Азаттык: Спасибо за интервью.
