Венецианская комиссия Совета Европы одобрила новую редакцию грузинской Конституции, заявив устами своего представителя о ее соответствии европейским стандартам. Новая модель разделения власти в Грузии очень напоминает французскую – когда правительство формируется парламентом без вмешательства всенародно избранного президента.
В адрес Украины, где произошла «Оранжевая революция» намного раньше, тем временем звучит критика того, что в этой стране наблюдается отход от демократии. Об этом в интервью нашему радио Азаттык заявил бывший посол США в Украине Стивен Пайфер. По его словам, Запад обеспокоен решением Конституционного суда Украины, который признал неправомерной конституционную реформу 2004 года, и неправомерным, соответственно, переход от президентской формы правления к президентско-парламентской, которая существенно ограничила полномочия президента.
Казахская редакция Радио «Свободная Европа»/Радио «Свобода» – радио Азаттык – на своем очередном круглом столе обсудит события в трех постсоветских республиках, где в 2004–2005 годах имели место быть «цветные революции».
В дискуссии участвуют: Вахтанг Хмаладзе – эксперт, конституционалист (Грузия); Эдуард Полетаев – политолог, главный редактор газеты «Известия – Казахстан» (Казахстан); Данияр Нарынбаев – руководитель секретариата Конституционного совещания Кыргызстана (Кыргызстан); Владимир Фесенко – директор Института имени Гаршенина (Украина).
Круглый стол ведет Султан-Хан Аккулыулы, сотрудник Казахской редакции Радио «Свободная Европа»/Радио «Свобода» – радио Азаттык.
КОНСТИТУЦИЯ ПОД ОДНОГО ЧЕЛОВЕКА
Ведущий:
- Уважаемые участники круглого стола, как вы считаете, переход Грузии от президентской формы правления к парламентско-президентской вызван благими намерениями, для продолжения реформ или же все-таки в угоду чьих-то интересов?
Вахтанг Хмаладзе:
– Изменения, внесенные в Конституцию Грузии, вступят в силу только после президентских выборов 2013 года. Но уже сейчас можно говорить о том, что в этой стране предпринимается попытка сохранить прежний статус и вес после новых выборов парламента и президента.
Я хотел бы полностью согласиться с приведенной оценкой Венецианской комиссии, которая в своем заключении заявила, что эти изменения являются правильными. Но вместе с тем она сделала и несколько существенных замечаний по поводу полномочий президента, взаимоотношений правительства и президента. Дело в том, что эта часть конституционных изменений настолько не сбалансирована, что ограничивает полномочия парламента.
Можно сказать, что парламент ответственен за формирование правительства, в чем данная реформа совпадает с так называемой французской моделью. Правда, парламент имеет весьма слабые рычаги контролирования правительства после его создания. Более того, правительство, имея полномочия ставить вопрос о доверии к себе по любым законопроектам, может этим механизмом шантажировать парламент, поставить его перед дилеммой – либо принять предложение правительства, утвердив законопроект, либо обречь себя на роспуск.
Парадоксальность ситуации заключается в том, что из-за несбалансированности полномочий правительства и парламента последний может оказаться в подчинении правительства, тем более если президент и премьер-министр являются членами одной политической команды. Для усиления своего влияния парламент должен обладать большинством, то есть иметь не менее 60 процентов. Только тогда он может высказывать свое недоверие правительству и даже сменить его.
При этом нужно учесть и то, что состав правительства, предлагаемый премьер-министром, должен получить доверие парламента. Но даже после его получения премьер-министр имеет право сменить весь состав правительства без согласования с парламентом и президентом. Таким образом, он может нарушить предварительное соглашение, однако парламент ничего не сможет с этим поделать, если не будет обладать доминантным количеством. То есть правительство может оказаться фактически без парламентского контроля. И это весьма и весьма опасно.
Владимир Фесенко:
– Я бы очень рекомендовал грузинским политикам внимательно изучить опыт конституционной реформы 2004 года в Украине, отмененной совсем недавно. Она была не до конца продумана, в ней был заложен целый ряд противоречивых позиций. Реализация парламентско-президентской системы правления в Украине привела к очень серьезным проблемам и противоречиям. В частности, это были постоянные конфликты между президентом и премьер-министром, регулярно имевшие место с 2006 по 2010 год.
Грузинский коллега говорил, что надо обеспечить контроль парламента над правительством, а по-моему, надо искать баланс интересов между подконтрольностью правительства парламентскому большинству, но в то же время заботиться, чтобы правительство было самостоятельным и стабильным в своей деятельности. Оно будет слабым, если полностью будет зависимым от парламентского большинства и от трансформации в парламенте, не сможет осуществлять последовательную государственную политику.
Вторая проблема, ярко проявившаяся в Украине, – это четкое разделение полномочий между правительством и президентом. Если акцент будет сделан на блокирующих полномочиях как со стороны президента, так и со стороны правительства, то может наступить паралич исполнительной власти.
В чем проблема украинской ситуации? Говорилось, что отмена конституционной реформы вызвала волну протестов в Украине. На мой взгляд, массового протеста не было, решение Конституционного суда вызвало критику только ряда политиков и экспертов, потому что произошел автоматический возврат к нормам Конституции 1996 года, что привело к возникновению целого ряда экономических и политических противоречий.
Вот как раз таки эта сторона решения Конституционного суда вызвала широкую полемику. А вот модель парламентско-президентской республики критиковалась очень многими украинскими политиками и не только, кстати, Януковичем, который раньше поддерживал парламентскую модель, а сейчас поддерживает президентскую, что показывает сугубо конъюнктурный подход украинских политиков к конституционным нормам.
Они проводят конституционные изменения, которые сегодня выгодны некоторым политикам и их нынешнему статусу. А критиковали в свое время и Тимошенко, и Ющенко, требуя от них отказа от этой конституционной реформы.
Нужно исходить не из интересов конъюнктурного политика, а из интересов общества, и, как показывает опыт большинства постсоветских стран, при формировании президентской или президентско-парламентской модели непроизвольно возникают риски авторитарных тенденций. Дело в том, что концентрация полномочий в руках президента так или иначе приводит к тем или иным авторитарным проявлениям.
КЫРГЫЗСТАН РАЗУВЕРИЛСЯ В ПРЕЗИДЕНТСКОМ ПРАВЛЕНИИ
Данияр Нарынбаев:
– Многие вещи, которые говорили господин Фесенко и господин Хмаладзе, очень объективны. Что касается кыргызской модели, то сейчас сложно судить, насколько она успешна, но, на мой, взгляд, мы на правильном пути. Мы хотели получить палитру политических красок в своем парламенте, и мы ее получили, даже больше, чем ожидали. У нас нумерация даже поменялась: те, кто лидировали в первоначальной предвыборной гонке, оказались в хвосте, и наоборот. И теперь общество с замиранием сердца следит за формированием коалиции фракций, которая и определит, кто будет премьер-министром, а кто войдет в состав правительства. Правительство теперь обречено быть коалиционным, то есть коалицию большинства должны составить не менее трех фракций.
Я абсолютно согласен с господином Фесенко: мы пережили такое время, когда полностью разуверились и утратили доверие к президентской форме правления. Об этом красноречиво говорят две революции в Кыргызстане. Мы поняли, что наше общество абсолютно не приемлет президентскую форму правления, но мы, пытаясь исправить ситуацию, совершили некоторый перегиб, дав конституционный статус оппозиции.
Ни одна из политических партий не является доминантой и вряд ли такая сила сформируется в Кыргызстане в ближайшем будущем.
Часть кыргызского парламента теперь будет состоять исключительно из людей, официально объявивших себя оппозицией по отношению к большинству. Более того, члены его могут занять кресло вице-спикера и председателей двух важнейших комитетов – по бюджету и контролю за деятельностью правоохранительных органов.
Сейчас мы получили интересную модель: 29 партий участвовали в предвыборной гонке и только пять прошли. Теперь более половины избирателей, увидев, что все они буквально по кусочкам растащили голоса, решили вдруг объединиться и создать коалицию, общенациональный конгресс. Они вполне могли стать фракцией большинства в парламенте, приди им эта идея несколькими месяцами раньше.
С другой стороны, лидеры обманулись, поведясь на красочные программы, и теперь просто обязаны хорошо подготовиться к следующим выборам. С другой стороны, государство получило колоссальный опыт.
Все увидели, сколь несовершенно наше избирательное законодательство, что оно не соответствует сегодняшним реалиям. Государственные органы оказались слабы, чтобы противостоять подкупу голосов, нарушению избирательного закона.
Мы пришли к тому, чего добивались, – к плюрализму мнений в обществе. Мы увидели, что разница между лидирующей партией и замыкающей – полтора-два процента. Кыргызстан сейчас на пути к двухпартийности. Образно говоря, у нас есть как бы правые партии и левые и так называемая центральная партия, от которой сейчас многое зависит. Наверное, это и есть классическая парламентская форма, которой очень трудно будет анализировать, какой будет коалиция, а следовательно, и правительство.
Эдуард Полетаев:
– Скажу вам как человек из Казахстана, где считается, что президентская форма правления зарекомендовала себя вполне успешно: мы с интересом наблюдаем за экспериментом с формами правления, который сейчас ставится в соседнем Кыргызстане и в более далекой Грузии.
Велик соблазн сказать, что Конституция в Грузии делается под конкретного человека, для того чтобы господин Саакашвили остался в политике. Но если проанализировать требование оппозиции, то получается, что она противилась президентской власти.
Сейчас у нее есть все шансы принять более активное участие в политике, и поэтому здесь можно оценить работу оппозиции не как работу созидателя, не людей, которые пытаются что-то реальное создать, а, скажем так, хирурга или костоправа. Надо еще отметить, что такие модели, как парламентско-президентские, создавали союзные кризисы в государствах. Взять, к примеру, Молдову, где люди проигнорировали выборы.
В Казахстане на самом деле сейчас поддерживается отмена политреформы в Украине, считается, что Янукович и его команда готовы на себя взять ответственность решать накопившиеся проблемы.
Вспомним, как происходила «Оранжевая» революция», – с нарушением конституционного поля, на третьем туре всё происходящее уже не соответствовало Конституции.
Сейчас в Казахстане мы явно наблюдаем ответственную политику – это и Харьковское соглашение, и относительно продуманное решение о языках, это и достаточно эффективное сотрудничество как с Россией, так и с Кыргызстаном. Поэтому тут скептически относятся к переходу государства к смешанной модели правления.
ОСАДОК ОТ ПОЕЗДКИ
Ведущий:
- Каковы шансы Кыргызстана стать первой, чисто парламентской республикой не только в данном регионе, но и во всем постсоветском пространстве? Чем объяснить массовую поездку лидеров кыргызских партий, победивших на выборах, в Кремль, учитывая, что Кремль однозначно против перехода Кыргызстана к парламентскому правлению, о чем не раз заявлял президент Дмитрий Медведев?
Данияр Нарынбаев:
– Я с большим оптимизмом и надеждой смотрю в будущее. Я думаю, что у нас, в Кыргызстане, наконец, появилась политическая конкуренция. Мы должны научиться в стенах парламента, а следовательно, и во всем обществе, договариваться, искать компромисс в решении главных вопросов государственного управления. Убежден, что условия для этого есть.
Что касается массовых поездок, скажем так, наших лидеров в Москву сразу после выборов – да, в обществе остался неприятный осадок, есть мнение о том, что они впредь будут нести подневольную, подконтрольную политику. Это, конечно, на совести партий, которые объясняют свой поступок индивидуальными, какими-то непартийными делами.
В кыргызском парламенте есть достаточно значимые фигуры во фракциях, помимо лидера фракции. Постепенно мы должны уменьшать власть лидеров и увеличивать авторитет рядовых членов фракции – рядовыми их можно считать достаточно условно, так как это самостоятельно мыслящие личности.
Я убежден, что наш парламент будет исходить, прежде всего, из национальных интересов при осуществлении дальнейшей государственной политики.
Владимир Фесенко:
– Мне сложно оценивать перспективы развития политической ситуации в Киргизии. Думаю только, что самое главное сейчас для киргизских политиков после тех драматичных событий – это стабилизировать политическую ситуацию в стране, достичь некоего национального консенсуса по принципиальным вопросам развития и общественно-политической жизни. Главное – преодолеть полосу политической нестабильности и недоверия к власти у народа.
Результаты парламентских выборов показывают, что ни одна из политических сил не имеет значительного уровня доверия у преобладающей части киргизских избирателей. Это своего рода сигнал, чтобы киргизские политики договаривались и выстраивали ту самую модель общенационального развития. Или Киргизия опять окажется в замкнутом кругу политических конфликтов.
Судя по опыту Украины, самое важное для парламентской модели – это умение достигать компромисса. Если политики будут выстраивать культуру компромисса, преодолевать имеющиеся общественные и политические противоречия, страна может развиваться стабильно и демократично. Если же акцент будет сделан на эгоистические узкопартийные интересы, то страну ожидают конфликты.
СТРАТЕГИЯ АСТАНЫ
Эдуард Полетаев:
– Казахстан весьма трепетно относится к событиям в Кыргызстане не только потому, что это братская страна, но и потому, что является председателем ОБСЕ. Киргизская ситуация ему, как председателю этой организации, хорошо известна. Но всё же к экспериментам такого рода в Астане относятся настороженно, хотя официально говорится, что выбор киргизского народа, выбор пути развития приветствуется.
Вместе с тем очень мало в политическом дискурсе разговоров о постепенном переходе государственной власти в Казахстане с президентской формы правления хотя бы в президентско-парламентскую.
Считается, что успех президентской формы правления в Казахстане достигнут исключительно благодаря лидеру нации и он фактически непререкаем. Но надо признать, что и в Кыргызстане не все политики и эксперты, кстати говоря, поддерживают переход к парламентской форме правления.
Казахстану же не с руки сильно вмешиваться в ситуацию в Кыргызстане. А России это более привычно как бывшей империи. Она неравнодушна к политическим событиям в Кыргызстане не только из геополитических соображений, но и потому, что огромное количество киргизских гастарбайтеров работает в России.
В данном случае Казахстан выступает своего рода как ответственный партнер России в решении киргизских проблем.
Вахтанг Хмаладзе:
– Я не могу равнодушно смотреть на проблемы Киргизии, поскольку сам принимал некоторое участие в разработке ее новой Конституции. О результатах нынешней реформы в Кыргызстане можно только судить по результатам недавних выборов.
Я полностью согласен с господином Нарынбаевым, говорившим о нарушениях, имевших место быть во время выборов.
Но так или иначе, полученный результат указывает как минимум на то, что ни одна из политических партий не является доминантой и вряд ли такая сила сформируется в Кыргызстане в ближайшем будущем.
Итоги конституционных изменений будут зависеть от возможности и готовности парламентских партий взаимодействовать между собой. Трудно предсказать направление развития Кыргызстана во всех отношениях, если его политики не сумеют сформировать стабильное большинство. В первую очередь это создаст политическую нестабильность с последующими печальными последствиями. Поэтому я надеюсь, что киргизские политические партии попытаются создать оптимальные условия для формирования избирательной среды, избирательного законодательства, дабы в дальнейшем не допускать нарушений, допущенных во время выборов.
Что касается эффективности правления, то абсолютно ясно, что власть является наиболее эффективной, если сосредоточена в одних руках, но и опасной в то же время, потому что концентрация власти рано или поздно всегда приводит к авторитарному правлению.
Тот конституционный строй, который сегодня существует в Кыргызстане, должен исключить такую возможность. И это должно быть обеспечено сбалансированностью разных конституционных институтов. В Кыргызстане есть довольно сильные рычаги взаимного контроля, сдержек и противовесов. Есть, конечно, и некоторые изъяны, но они не такие существенные и вполне исправимы.
Так что я надеюсь на прагматичность политических партий, на их согласованные действия.
ПОЛИТИЧЕСКИЙ РИСК УКРАИНЫ
Ведущий:
– Имеет ли Украина возможность защитить и сохранить свои демократические достижения?
Владимир Фесенко:
– Сейчас важно для Украины, каким будет политический строй, – с конкурентной демократией или управляемой демократией, как по российскому аналогу. Решение этого вопроса будет зависеть не только от воли нового политического руководства, но и от общества.
Эдуард Полетаев:
– Я думаю, Украина сохранит не только те достижения, которых она добилась во время «оранжевого правления», но и сумеет защитить те успехи, которых она добилась за всё время существования независимого государства. Когда приезжаешь в Киев, видишь разительное отличие Украины от других постсоветских держав, чувствуется знаменитая украинская вольница. Так что дело не обязательно в политике.
Достижения Украины, безусловно, сохранятся, хотя на команду Януковича, которая возвращается к президентско-парламентской модели, сыплется большая критика со стороны оппозиционно настроенных сограждан. Действительно, та политическая система, которая до недавнего времени здесь существовала, относительно спокойно давала гражданам возможность делать выбор между политическими блоками или партиями, но все равно результат волеизъявления народа искажался властью, а механизм этой власти на самом деле очень запутанный.
Украина испытывала переход из одной формы в другую в течение всех пяти «оранжевых» лет, было огромное количество юридических неопределенностей, несостыковок, приведших к конфликтности ситуации, так как каждая власть тянула одеяло на себя.
Будущее Украины, я думаю, понятное. Во всяком случае, не стоит сомневаться в предсказуемости власти. Не думаю, что будут демократические потери. Все зависит от того, что скажет народ.
Вахтанг Хмаладзе:
– Мне сложно судить о том, как процессы будут развиваться в Украине, поскольку не владею достаточной информацией, но с той общей
Есть надежда, что украинское общество может оказать серьезное влияние на политические процессы. Но я еще раз подчеркну, что все будет зависеть от уровня развития общества и его отношений к разворачивающимся политическим баталиям. И было бы весьма желательно, чтобы в Конституции не только Украины, но и Киргизии и Грузии четко была разделена исполнительная власть, раз уж они намерены ввести смешанную систему правления.
Любое нечеткое определение всегда приводит к политическим рискам, к конкуренции президента и правительства, что чревато последствиями для любого государства. В этом и заключается самый большой изъян смешанных систем.
Данияр Нарынбаев:
– Кыргызстан всегда с большим интересом следит за ситуацией в Украине. Заметьте, что в одно время события в ней достаточно серьезно влияли на общественное мнение в постсоветских государствах.
Однако украинцы не должны забывать, что путь к авторитаризму всегда начинается с малого и делается это обычно под благовидным предлогом. Мы бы очень хотели, чтобы степень демократичности, открытости украинского общества со временем не сошла на нет.
УРОКИ КЫРГЫЗСТАНА
Ведущий:
– Как видятся из Казахстана происходящие в этих трех странах события, как они преподносятся обществу? Как реагирует на них официальная Астана? Может ли повлиять на ход событий в Казахстане опыт Кыргызстана или Грузии?
Эдуард Полетаев:
– Разумеется, для Казахстана имеет огромное значение выбор союзников и их политическое устройство. Со всеми перечисленными странами Казахстан имеет не только двухсторонние отношения, но и входит в ряд интеграционных объединений. К примеру, это ОДКБ с Кыргызстаном или в составе СНГ с Украиной.
Речь не должна идти, насколько далеки мы от Москвы. Казахстан уже достаточно давно демонстрирует относительно самостоятельную политику выстраивания отношений с бывшими республиками СССР, но надо отметить, что изменения форм правления в ряде стран на самом деле пугают казахстанскую политическую элиту.
Ярким примером стали события 2005 года, еще предыдущей киргизской революции. У нас тогда намечались очередные президентские выборы, и очень активно демонстрировался тот хаос в Кыргызстане по телевидению и в прессе, после чего казахстанцы насторожились возможной сменой власти, причем не только политики, но и рядовые граждане.
Более мягкое отношение Казахстана к событиям в Украине и Грузии, возможно, потому, что этим странам удалось избежать кровопролития при смене власти. Я считаю, что передел власти не обязательно должен сопровождаться кровавыми столкновениями и другими неприятными для простого человека вещами.
В Казахстане достаточно много сторонников реформ, проводимых президентом Грузии Михаилом Саакашвили, в частности, в плане борьбы с коррупцией, которую он сумел очень хорошо провернуть. В Казахстане этот маховик только запустили, но уже имеются примеры громких арестов высокопоставленных лиц.
Также хочу отметить, что Украина не совсем чужая страна для нашего президента, он там получал образование. Ситуация, которая там происходит сейчас, в принципе, одобряется официальной Астаной. Это видно по визитам, по заявлениям и достаточно благожелательной прессе, которая в последнее время пишет о реальных проектах: допустим, о возможном экспорте казахстанской нефти через Украину.
То есть здесь адекватно относятся к тем политическим режимам вне зависимости от того, президентские они или парламентско-президентские, но где политический двигатель уже запущен и идет работа по формированию относительно успешного государства.
Казахстанская дипломатия особенная. Казахстан не сумел нажить себе врагов за всё время существования, и говорить о том, что он испытывает некий дискомфорт от постоянной смены форм правления в дружественных странах, не стоит.
Владимир Фесенко:
– Я отмечу, что для Украины Казахстан – очень важен как политический и стратегический партнер не только на постсоветском пространстве, но и в международной политике. Не важно, какая система правления, особенность политического развития, – главное, чтобы во всех этих политических шагах присутствовала адекватность.
Даже опыт постсоветских стран показывает, что надо выбирать ту форму правления и ту специфику государственных систем, которые отвечали бы нынешним этапам развития страны и ее политической ситуации. Будет адекватность, значит, будут стабильность и эффективность от политических реформ.
Данияр Нарынбаев:
– У каждой страны свой уникальный путь развития, и он обусловлен, во-первых, историей, во-вторых, – происходящими событиями. Нас только может радовать, что мы соседствуем с казахстанцами, очень близкими нам по духу и крови. Надеемся, что и Казахстан, в частности, сможет почерпнуть что-то для себя из нашего опыта, что-то извлечет из наших ошибок. Нам хотелось бы, чтобы в Казахстане все развивалось так, как этого хочет народ.
Как ни крути, а форма правления – это все-таки производная вещь. Можно добиться успеха и при президентской, и при парламентской форме правления.
Мы также внимательно анализируем события в Грузии, у которой есть чему поучиться, следим за реформами в Украине, чтобы избежать ее ошибок. Нашей стране нужны мир и стабильность. Это самая первостепенная задача. Благополучие придет со временем. Зато ошибки нашего руководства стали примером для наших государств-соседей.
Ведущий:
– Уважаемые гости, на этом радио Азаттык завершает свой круглый стол. Я благодарю вас за участие в нашей дискуссии. С вами в студии был Султан-Хан Аккулыулы.
