Последние два года внешнюю политику США «штормило» – из-за президентства Дональда Трампа, поставившего под сомнение многолетние принципы отношений Вашингтона с союзниками. Впереди ее могут ждать новые потрясения, поскольку демократы, заполучившие контроль над нижней палатой конгресса, готовятся оказывать большее влияние на внешнюю и внутреннюю политику.
Политическая система США выстроена таким образом, что исполнительная власть – Белый дом – доминирует, если речь идет о внешней политике. Однако члены конгресса оказывают большое влияние на бюджет, контролируя расходы на вооруженные силы, дипломатию, разведывательные операции и другое.
Демократы в палате представителей смогут определять, какие именно законопроекты следует рассматривать, и будут играть более существенную роль в бюджетной политике и в работе над законодательством. Это может означать в том числе более жесткую линию по отношению к России, Саудовской Аравии и прочим.
Победу демократов в палате представителей уравновешивает то обстоятельство, что республиканцы сохранили контроль над сенатом и даже усилили его, согласно итогам прошедшего 6 ноября голосования.
В самом лучшем случае, считает Марвин Калб, исследователь Brookings Institute и бывший корреспондент по внешней политике, всё это может привнести еще больше путаницы и меньшей последовательности во внешнюю политику.
– В будущем будет больше обсуждений, расследований и встреч. Но чем их больше, тем меньше шансов получить сформулированную, аргументированную контрстратегию, которую можно было бы предложить президенту, – говорит Калб.
Дэвид Уэйд, бывший руководитель аппарата государственного секретаря США, работавший при Джоне Керри, отметил в опубликованном перед выборами комментарии, что демократам придется отстаивать собственное видение.
«Демократам придется определять внешнюю политику… двигаясь тернистыми путями, которые включают создание альтернативы трампизму на глобальном уровне и попытки наладить связь с более податливыми сторонниками Трампа, которые ощущают себя "оставшимися на обочине" глобализации», – написал он.
Иан Бонд, бывший посол Британии в России и в НАТО, также работавший на других постах в системе МИД, говорит, что промежуточные выборы в США в Европе считают индикатором того, в какую сторону двигается Вашингтон.
– Люди в Лондоне и Брюсселе, верящие в многолетние трансатлантические отношения между Европой и Северной Америкой, надеются, что промежуточные выборы сформируют конгресс, который будет ценить европейских союзников Америки и сдержит возможности Трампа по нарушению трансатлантического партнерства, – сказал он.
Вот некоторые из внешнеполитических вопросов, на которые может повлиять конгресс.
РОССИЯ
Когда контроль над обеими палатами удерживали республиканцы, конгресс в основном был един по вопросу России начиная с 2014 года, когда Москва аннексировала украинский полуостров Крым в 2014 году, и относительно роли России в разжигании сепаратизма на востоке Украины. Обе палаты в 2017 году почти единогласно приняли закон «О противодействии противникам Америки посредством санкций» (CAATSA).
Это единство вряд ли пошатнется с переходом палаты представителей под контроль демократов. Член палаты представителей Элиот Энгель, откровенный критик Кремля и сторонник правозащитного сообщества России, скорее всего, займет пост председателя комитета по иностранным делам. Другой критик России, Адам Смит, по всей видимости, возглавит комитет по вооруженным силам.
Элиот Энгель, член конгресса США.
До этих выборов сенат потерял Боба Коркера – ключевую фигуру в усилиях по оказанию давления на Москву, – которого поддерживали демократы и республиканцы. Коркер, председатель сенатского комитета по международным отношениям, участию в выборах предпочел отставку. Его в этом комитете, как ожидается, заменит республиканец Джим Риш. Он не считается «ястребом», в отличие от Коркера или Марка Рубио, другого республиканца, проявившего интерес к посту главы комитета. Риш не претендовал на президентство, тогда как Рубио выступал соперником Трампа во внутрипартийной гонке в 2016 году и может снова бросить ему вызов в 2020 году.
Сенат потерял также один из самых авторитетных голосов по российской тематике – Джона Маккейна, который умер в августе. Будучи председателем сенатского комитета по вооруженным силам, он также внес вклад в военную политику США, в том числе в Европе, где Вашингтон до этого медленно наращивал силы в ответ на действия России в Украине и в других местах.
После смерти Маккейна комитет возглавил Джеймс Инхофе, который, как ожидается, сохранит пост. Инхофе проголосовал вместе с коллегами-республиканцами в пользу CAASTA, но был не так откровенен, как Маккейн.
Некоторые демократы в сенате, в том числе Роберт Менендес, с трудом сумевший переизбраться, настаивали на том, чтобы усилить давление на Россию и среди прочего усложнить операции с суверенным долгом этой страны.
Небольшие перемены, если они будут, ожидаются в подходе конгресса к Украине, которую поддерживает большая часть республиканцев и демократов. Демократы в палате представителей могут рассмотреть вопрос о финансировании поставок вооружения украинской армии.
ИРАН
Подход США к Ирану резко изменился вскоре после того, как Трамп занял свой пост. Многие республиканские законодатели, как и многие топ-советники Трампа, очень скептически относились к подходу президента Барака Обамы к Тегерану и к знаменательной ядерной сделке 2015 года.
Многие демократы поддерживали это соглашение, по условиям которого мировые державы сняли экономические санкции в обмен на сворачивание Ираном ядерной программы.
Сенатор Том Коттон.
Трамп возобновил действие санкций, отмененных по договору 2015 года. Его администрация также ввела дополнительные меры, нацеленные на иранскую программу баллистических ракет, в связи с действиями Ирана на Ближнем Востоке. Эти санкции Белый дом назвал «самыми жесткими» в истории.
Даже при том, что за демократами будет большинство в палате представителей, Трамп, как ожидается, продолжит ужесточать позицию по Ирану, поскольку Белый дом обладает полномочиями по введению экономических и других санкций.
Тем не менее демократы будут иметь возможность требовать от советников Трампа объяснений и аргументов, – возможно, под присягой – касающихся политики в отношении Ирана.
Конгресс включил Иран в CAATSA, и ведущие республиканские сенаторы, такие как Том Коттон, одобрили жесткий подход и даже предложили меры пожестче.
Другие сенаторы-республиканцы, такие как Рэнд Пол и Майк Ли, были категорически против любого финансирования каких-либо военных действий, которые, возможно, продвигают антиирански настроенные советники Трампа.
БЕЛЫЙ ДОМ И КОРОЛЕВСКИЙ ДВОР
Саудовская Аравия является самым близким союзником Вашингтона на Ближнем Востоке. Эр-Рияд покупает у США вооружение на миллиарды долларов, сохраняет стабильность на мировых нефтяных рынках и зачастую играет закулисные роли в конфликтах на Ближнем Востоке.
Но после убийства саудовского журналиста Джамаля Хашогги, критика наследного принца Мухаммеда бин Салмана, в отношениях Саудовской Аравии с Соединенными Штатами воцарилась напряженность. Хашогги, получивший вид на жительство в Соединенных Штатах, предположительно был убит специальной командой саудовских агентов в здании консульства Саудовской Аравии в Стамбуле 2 октября.
Участник акции протеста в Стамбуле держит фотографию Джамаля Хашогги.
Трамп сталкивается с давлением республиканцев и демократов, настаивающих на принятии мер против Эр-Рияда. В прошлом месяце 20 сенаторов от обеих партий направили письмо в Белый дом, в котором заявили о необходимости применить Акт Магнитского против должностных лиц Саудовской Аравии, связанных с убийством Хашогги.
Джаред Кушнер.
Отношения с этой страной при Трампе координируются главным образом Белым домом, как, впрочем, и другие сферы внешней политики. Зятю Трампа Джареду Кушнеру доверено курировать большую часть политики США на Ближнем Востоке, и он выстраивал тесные связи с лидерами Саудовской Аравии.
Демократы, как ожидается, не только подтолкнут Белый дом к действиям после убийства Хашогги, но и проявят интерес к связям Кушнера с руководством Саудовской Аравии и бизнес-лидерами.
Между тем гражданская война в соседнем Йемене, где военно-воздушные силы Саудовской Аравии используют поставленные им Соединенными Штатами самолеты для атак на поддерживаемых Ираном боевиков-хуситов, оборачивается гуманитарной катастрофой. Всё большее число законодателей высказалось за сдерживание операций Саудовской Аравии. Среди этих конгрессменов – и Энгель, возможный будущий председатель комитета по иностранным делам палаты представителей.
Палата под контролем демократов может принять множество мер, чтобы наказать Эр-Рияд. В том числе проголосовать за блокирование оружейных сделок или не дать ход попыткам саудовцев заключить соглашения с США в области ядерной энергетики.
Свидетельством того, что отношение президентской администрации к войне в Йемене, возможно, уже начало меняться, может быть тот факт, что государственный секретарь Майк Помпео и министр обороны Джим Мэттис 31 октября призвали участников конфликта в Йемене к прекращению огня.
ФАКТОР МЮЛЛЕРА
Проводимое спецпрокурором Робертом Мюллером расследование вмешательства России в американские президентские выборы 2016 года, а также изучение контактов советников Трампа с российскими чиновниками – это самая большая тень над администрацией Трампа.
Мюллер взял на себя инициированное ФБР расследование, которое было начато за четыре месяца до выборов в ноябре 2016 года, и его работа приводит Трампа в ярость.
Команда Мюллера собрала на сегодняшний день семь заявлений о признании вины или обвинительных приговоров и предъявила обвинительные акты в адрес еще 26 человек и трех российских компаний.
Роберт Мюллер.
Республиканцы в палате представителей не демонстрировали большой заинтересованности в поддержке расследования Мюллера. Некоторые утверждали, что команда Мюллера предвзято относится к Трампу, потому что некоторые из членов команды, возможно, в прошлом делали пожертвования кандидатам от Демократической партии.
Рабочая группа в комитете по разведке под руководством Майка Конауэя в контролируемой республиканцами палате представителей завершила в марте расследование, которое пришло к выводам о том, что «никакого сговора» между избирательным штабом Трампа и российскими официальными лицами не было. Демократы в рабочей группе в основном бойкотировали эти выводы. Ситуация безусловно изменится при контроле демократов над палатой.
Член палаты представителей Адам Шифф, как ожидается, возглавит комитет по разведке и при поддержке демократического большинства в палате – не говоря уже о поддержке демократических избирателей – будет настаивать на активном расследовании. Шифф окажется под активным давлением, направленным на начало перекрестных допросов свидетелей и изучение документов.
В отличие от комитета палаты представителей, сенатский комитет был упорнее – его председатель, республиканец Ричард Берр, и демократ Марк Уорнер выстроили коллегиальное сотрудничество. Предполагается, что Уорнер возьмет на себя управление рабочей группой. Берр может остаться в составе группы либо покинуть ее.
Первое испытание готовности демократической палаты представителей и республиканского сената надавить на Трампа ожидается в ближайшие несколько недель. Трамп дал понять, что намерен отстранить от должности генерального прокурора Джеффа Сешнса, вызвавшего гнев президента своим отказом контролировать расследование Мюллера.
Если Сешнс будет отстранен, то встанет вопрос о судьбе его заместителя Рода Розенстайна, у которого есть полномочия по контролю над расследованием Мюллера. И если Трамп соберется уволить Мюллера или надавить на него, то можно ожидать, что демократы инициируют в палате представителей процедуру импичмента.