За первый месяц нового года Казахстан успел накопить изрядный багаж сомнительных политических «достижений», начиная с выборов в мажилис и маслихаты, сопровождавшихся традиционно негативной реакцией международных наблюдателей и жестким подавлением несогласных. За голосованием последовало формирование состава мажилиса, который в плане партийного представительства оказался практически идентичным созывам 2016 и 2012 годов. Был сформирован «новый» кабинет министров. От предыдущего он отличается двумя министрами не самых ключевых ведомств. Произошедшее не стало неожиданностью для экспертного сообщества. Основной сюрприз был преподнесен неправительственному сектору в виде так называемой «войны против НПО» — наложения штрафов и предписаний о приостановлении деятельности на ведущие неправительственные организации страны.
«Назарбаев, кет», «Бойкот». Протест в Алматы и задержания
Своими рассуждениями о том, что произошло за минувшие недели и чего стоит ожидать от этого года, с Азаттыком поделился британский эксперт Бенджамин Годвин, ведущий аналитик консалтингового агентства PRISM и специалист по Центральной Азии, который отслеживает ситуацию в Казахстане последние 20 лет.
НАЗАРБАЕВ, НАЗАРБАЕВА И ПРЕЗИДЕНТСКОЕ КРЕСЛО
Азаттык: Прошел месяц с момента избрания нового мажилиса и формирования правительства. Этот период, в частности, был отмечен так называемой «войной против НПО»: ведущие организации, продвигающие права человека и демократию, оказались на грани закрытия. Давление ослабили так же резко, как и усилили. Что это было, как вы думаете?
Бен Годвин: Недавнее давление на эти НПО восходит к комментариям первого президента [Нурсултана] Назарбаева на съезде [партии власти, которую он возглавляет] «Нур Отана» 25 ноября 2020 года, где он критиковал Соединенные Штаты за вмешательство в выборы в Казахстане. Эти комментарии, вероятно, были истолкованы службами безопасности как сигнал к усилению давления на местные НПО, многие из которых, по утверждению правительства, находятся под иностранным влиянием. Остается непонятным, почему власти [в результате] отказались от преследования этих организаций. Я бы предположил, что они не хотели вызывать гнев новой администрации США, которая пообещала сделать вопросы прав человека и демократии центральными в своей внешней политике.
Азаттык: В своей статье для журнала Diplomat перед парламентскими выборами в Казахстане вы пытались спрогнозировать развитие событий в стране после голосования. В частности, вы обсуждали вероятность ухода премьер-министра Мамина и главы Фонда «Самрук-Казына» Есимова в мажилис с целью обрести депутатскую неприкосновенность, а также появления принципиально нового правительства, более подотчетного президенту Токаеву. Всё это, по вашим словам, могло стать новым этапом окончательного ухода экс-президента Назарбаева с политической сцены. Что мы видим в результате?! Кабинет фактически не изменился, в нем всего два новых министра. Как вы думаете, что это значит?
Бен Годвин: Я думаю, что кардинальные изменения в кабинете министров всегда были маловероятными. Без согласия первого президента Назарбаева какие-либо изменения вряд ли произойдут. Однако я считаю важным отметить, что такие фигуры, как премьер-министр Аскар Мамин и председатель «Самрук-Казыны» Ахметжан Есимов, являются одними из самых надежных союзников Назарбаева. Если бы они покинули свои посты, их преемники не были бы так тесно связаны с Назарбаевым даже несмотря на то, что получили бы его одобрение. Это стало бы еще одним шагом в постепенном отходе от Назарбаева в рамках более широкого транзита власти. [Исходя из отсутствия подвижек в составе правительства] очевидно, что Назарбаев не только не готов к этим переменам, но и намерен оставаться определяющей силой в политике Казахстана.
Азаттык: Вы охарактеризовали мажилис как «форум для покровительства и конкуренции элит», «эксклюзивный клуб», который «не представляет широкие слои населения», но, тем не менее, «играет важную неформальную роль», не могли бы вы рассказать об этом подробнее? Что заставляет вас так думать?
Бен Годвин: В парламенте представлены многочисленные группы, включая нефтегазовую отрасль, банковский сектор, горнодобывающую промышленность и сельское хозяйство, в нем также представлены региональные экономические группы. Некоторыми примерами лоббирования в парламенте в последние месяцы можно считать призывы некоторых депутатов к амнистии потребительских кредитов. Хотя кредитная амнистия и поможет более широким слоям населения, она также представляет собой крупную государственную субсидию банковскому сектору. Другие примеры включают лоббирование с целью снизить требования в рамках нового экологического кодекса к местным нефтегазовым компаниям по внедрению новых технологий.
Азаттык: Дочь экс-президента Дарига Назарбаева вернулась в мажилис после ее отстранения от должности спикера сената: в мае указом президента были прекращены ее полномочия депутата. После отставки ее отца было много разговоров о том, что она может в конечном итоге занять его кресло. Как вы относитесь к этой теории? Имеет ли она право на существование в нынешних условиях? Вы верите, что всё происходящее является частью масштабного плана династической передачи власти, как считают некоторые?
Бен Годвин: Я не думаю, что существует какой-то один долгосрочный общий план передачи власти. Насколько я понимаю, руководство страны остается весьма реактивным и старается оставить для себя как можно больше вариантов. Одно мы можем сказать с уверенностью: руководство по-прежнему не склонно к риску, предпочитая вносить изменения только тогда, когда это становится абсолютно необходимым. Думаю, было бы неразумно совсем исключать вероятность, что Назарбаева в какой-то момент может сменить президента Токаева, но я всё же считаю это маловероятным, учитывая, что такая возможность может иметь дестабилизирующий эффект как внутри элиты, так и среди более широких слоев населения.
Азаттык: Как вы думаете, почему Назарбаева не получила должность спикера, а стала рядовым депутатом? Другой момент: ранее она была назначенным членом парламента, теперь — избранный депутат. Это играет какую-то роль?
Бен Годвин: Первый президент Назарбаев долгое время поддерживал баланс сил между различными фигурами, представляющими элиты. Большинство из них проходят через процесс, который я описываю как «подъем — пик — падение — реабилитация». Часто, когда одна фигура лишается благосклонности, другая начинает восхождение. Конечная цель этого цикла — сделать так, чтобы ни одна фигура не обладала слишком большой властью. Я рассматриваю избрание Назарбаевой в мажилис как последний шаг в этом цикле. Она вполне может стать спикером, если Назарбаеву потребуется такой противовес.
ТОКАЕВ И ТРАНЗИТ БЕЗ ТРАНЗИТА
Азаттык: Как вы думаете, какое место в настоящее время занимает президент Токаев в этом «пазле»? Считаете ли вы его независимым политическим деятелем? Что вы думаете о его президентстве?
Бен Годвин: Токаев унаследовал президентство, которое куда слабее, чем [правление] его предшественника. В преддверии транзита некоторые полномочия от президента перешли парламенту и, что наиболее важно, канцелярии первого президента Назарбаева. Президентство в настоящее время в значительной степени ограничивается внутренней экономической и социальной политикой. Необходимость реагирования на COVID-19 фактически усилила важность экономической и социальной политики, что в некоторой степени способствовало восхождению Токаева, особенно потому, что он воспринимается как [лидер], который по большей части хорошо справляется с кризисом. Однако важнейшие рычаги власти остаются вне контроля президента. В их числе Совет безопасности, Фонд национального благосостояния «Самрук-Казына» и Национальный фонд. Без контроля над этими институтами президенту будет сложно осуществлять такой же уровень формального и неформального контроля над политикой и экономикой Казахстана, какой был при его предшественнике, и он не будет проводить настоящих экономических или политических реформ.
Азаттык: Транзит власти без реального транзита — знает ли история другие подобные примеры или это казахстанское «ноу-хау»?
Бен Годвин: Передача власти в Казахстане — относительно уникальное нововведение для бывшего советского пространства, на котором постоянно присутствует проблема преемственности. Такой подход в некотором смысле позволяет произвести передачу власти. Основной недостаток в том, что вы вводите в систему дополнительный риск, не имея возможности полностью отказаться от власти.
В Кыргызстане экс-президент Атамбаев надеялся управлять своим преемником Сооронбаем Жээнбековым из-за кулис. Однако борьба между ними развалила правящую коалицию и позволила другим усилить власть. В прошлом году президент России Владимир Путин, казалось, заигрывал с идеей транзита в казахстанском стиле. Однако, похоже, отошел от этого подхода, возможно осознав проблемы, которые несет эта модель.
Азаттык: Если посмотреть на то, что происходит в Центральной Азии в целом, — в Узбекистане Мирзияев сменил Каримова, но в стране мало что изменилось. В Таджикистане Рахмон, вероятно, опередит Назарбаева по продолжительности правления. Туркменистан — это отдельная история авторитаризма. Теперь Кыргызстан, страна, когда-то считавшаяся «островком демократии», намерена отказаться от парламентской формы правления, и ее новый президент, похоже, делает всё возможное, чтобы укрепить свою власть. Что это значит? Есть ли надежда у стран региона вырваться из этого авторитарного круга или это неизбежный конец? Какой может быть сценарий в Казахстане?
Бен Годвин: Я думаю, корень всех проблем в том, что структура экономик региона препятствует развитию действительно плюралистических институтов. Поскольку основные источники ресурсов в каждой стране сосредоточены в руках государства и нескольких стратегических предприятий, обычно в добывающей отрасли, главный движущий стимул для [политических] групп — взять под контроль эти ресурсы и не допустить конкурентов. Хотя Кыргызстан можно считать электоральной демократией, динамика аналогична. Конкурирующие региональные и экономические группы соперничают за контроль над ключевыми ресурсами. Однако, в отличие от Казахстана и Таджикистана, ни одной группе не удалось обеспечить гегемонию, что означает усиление политической нестабильности. В Узбекистане мы стали свидетелями периода консолидации при новом президенте. Однако его контроль далеко не абсолютен, что наиболее ярко проявляется в его сложных отношениях с некоторыми главами в регионах.
ПОЛИТИЧЕСКИЕ И ЭКОНОМИЧЕСКИЕ РИСКИ 2021-ГО
Азаттык: Весь прошедший год Казахстан, скорее всего, жил на средства своего Нацфонда и брал крупные займы у международных кредиторов. Экономика, по мнению независимых экспертов, находится в плачевном состоянии. Обвал нефтяного рынка, пандемия и обнажившиеся давние проблемы: масштабы и деструктивность коррупции, бездумная трата средств на фантастические имиджевые проекты в «жирные» годы, явно опустошившие казну, — это то, что мы имеем сегодня. Организация, в которой вы работаете, специализируется на оценке рисков для иностранных инвесторов. Каков ваш прогноз на 2021 год? Что ждет страну?
Бен Годвин: Я бы сказал, на макроуровне состояние государственных финансов относительно неплохое. Отчасти это является результатом усилий по консолидации после кризиса 2015 года. В прошлом году баланс Национального фонда упал с чуть более чем 61 миллиарда долларов США до 57 миллиардов долларов США, что является относительно небольшим сокращением с учетом сложных экономических факторов. Хотя это правда, что заимствования увеличились, общий долг остается на уровне, который, по-видимому, устраивает кредиторов страны. Действительно, суверенный рейтинг Казахстана во время кризиса не понизился.
Однако такая консолидация на макроуровне нанесла огромный урон населению, которое пострадало от девальвации, серьезного роста цен на товары первой необходимости и стагнации на рынке труда. Это привело к усилению народных волнений, что наиболее ярко проявилось во время президентских выборов 2019 года.
Хотя Токаев провел ряд реформ, чтобы придать экономике определенный динамизм, необходимы более структурные реформы. По этой причине мы ожидаем умеренного восстановления экономики, что даст импульс президенту в первой половине 2021 года. Однако к концу года, вероятно, станет очевидным, что у этого восстановления есть пределы.
Азаттык: А как насчет политических рисков? Неопределенность в сценариях транзита власти называли одним из самых серьезных политических рисков для Казахстана. Эта неопределенность также использовалась для объяснения сокращения иностранных инвестиций в последние годы. Сейчас, казалось бы, на этом фронте есть некоторая ясность, в стране другой президент. Можно ли сказать, что политические риски снизились?
Бен Годвин: Мы считаем, что серьезным источником политического риска по-прежнему является транзит власти, который всё еще не завершен. Сохраняются не только вопросы относительно того, каким будет окончательное политическое урегулирование в постназарбаевском Казахстане. И в промежуточный период мы наблюдаем усиление внутриэлитной борьбы и замедление процесса принятия решений по ключевым стратегическим вопросам внутри государственной службы, которая часто не знает, куда обратиться за руководством. Этот переход власти также происходит во время продолжающегося падения уровня жизни, который может оказаться дестабилизирующим. Политика правительства в ответ на этот кризис сама по себе представляет риск, поскольку он может включать дополнительный контроль цен и курса валют, регулирование занятости на местах и использование товаров местного производства в цепочках поставок для крупных проектов и давление на бизнес со стороны налоговых и других органов, занимающихся сбором доходов, — всё это может иметь очень негативные последствия для экономики и инвестиционного климата.
КОММЕНТАРИИ